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上海市经营高危险性体育项目执法纳入文化综合执法体制 监管大见成效
发布时间:2016-10-10 信息来源 : 政策法规司

20135月《经营高危险性体育项目许可管理办法》(体育总局令第17号,以下简称《办法》)实施以来,上海市充分发挥文化综合执法体制优势,不断创新体育执法监管方式,坚持运用法治思维和法治方式履行体育执法监管职责,综合利用教育、疏导、责令改正、立案处罚等非强制性和强制性手段,强化高危险性体育项目执法监管,确保上海体育市场规范有序,助推体育事业和产业繁荣发展。

一、全市文化综合执法情况

上海是全国最早实行文化综合执法体制的城市,率先将体育执法纳入文化综合执法范围,文化综合执法机构成立至今已16年,经历了委托执法和授权执法两个阶段。

第一阶段:委托执法阶段。19991229日,上海市委、市政府批准成立了上海市文化稽查总队,受市文化、广播影视、新闻出版、文物、体育等有关行政管理部门的委托,相对集中行使文化领域行政处罚权。随后,各区县也相继建立了文化稽查大队。

第二阶段:授权执法阶段。20041230日,根据《中共中央办公厅、国务院办公厅转发中央宣传部、中央编办、财政部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、国务院法制办关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见的通知》(中办发〔200424号)和《上海市文化领域相对集中行政处罚权办法》(上海市政府令第42号),上海市进一步深化文化领域综合执法改革,变委托执法为授权执法,组建了上海市文化市场行政执法总队,同时撤销了市文化稽查总队,区县也相应组建了文化市场行政执法大队,撤销文化稽查大队。根据市政府规章规定,总队和大队分别是市政府和区县政府直属的行政执法机构,相对集中行使文化、广播影视、新闻出版、版权、文物、体育、旅游等行政管理部门的全部行政处罚权以及与行政处罚权相关的行政强制权和行政检查权。

上海市文化市场行政执法总队是参照《公务员法》管理的副厅局级事业单位,由市财政全额拨款。总队内设8个部门,分别为办公室(人事处)、法规教育处、稽查一至六处。目前,稽查一处负责体育、文物和艺术品执法;稽查二处负责娱乐、演出、互联网上网服务营业场所、社会艺术考级、公共文化服务执法;稽查三处负责版权、音像制品、电子出版物执法;稽查四处负责出版、出版物、印刷执法;稽查五处负责互联网、广播电影电视执法;稽查六处负责旅游执法。16个区县文化市场行政执法大队均为参照《公务员法》管理的副处级事业单位,在区县政府领导下开展文化领域相对集中行政处罚权工作,接受总队的业务指导和监督。

上海两级文化综合执法机构共有行政执法人员编制482名,其中总队编制80人,16个区县大队编制402名,浦东大队编制人数最多(50人左右),其他区县大队编制各为20名左右。

十多年来,上海市区两级文化综合执法机构共稽查11万多家(次),办理行政处罚案件约1.8万件,收缴违法物品2000多万件,罚没款共计人民币9000多万元,没有出现过行政复议、行政诉讼变更或撤销行政处罚的情况,也未发生过意外事件和暴力抗法事件,较好地体现出综合执法效能。

二、高危险性体育项目经营场所与执法监管统计

由于地域条件等因素,上海市经营高危险性体育项目审批目前只涉及游泳和攀岩两项。截至20166月底,上海市持有高危险性体育项目经营许可证的游泳场所共671家(包括季节性开放室外游泳池144家)。其中市体育行政部门直属场馆池9家、区县体育行政部门直属场馆池40家、学校游泳池61家、健身会所游泳池214家、宾馆游泳池112家、度假村游泳池5家、住宅小区游泳池225家、大型游泳池(沙滩、水上乐园等)5家。只对本小区住户开放的住宅小区游泳池和只对住店客人开放的宾馆游泳池,上海暂未列入经营高危险性体育项目审批,不纳入执法范围。

从上海市16个区县经营性游泳场所数量分布来看,浦东新区游泳场所最多,162家,占全市总量的24%。其次,闵行区80家、长宁区74家、黄浦区56家、青浦区51家、徐汇区48家。上述六个区游泳场所数量合计占全市总量的70%

上海攀岩持证场所现有21家,其中在大型商场内的儿童娱乐性攀岩场所5家。

三年来,市区两级文化综合执法机构共受理举报48起,稽查高危险性体育项目经营场所5639家次,办理行政处罚案件215件,其中总队办理45件,16个区县大队办理170件,罚没款人民币290余万元,其中总队罚没款人民币100余万元,查处擅自经营高危险性体育项目案件71件(含攀岩5件),救生员未按规定数量配备案件144件,责令改正的场所226家。

三、经营高危险性体育项目执法监管措施

一是建立体育行政管理部门和执法部门的协作机制。市体育局与市文化市场行政执法总队建立了良好的协作和交流机制,双方签署了《上海市体育行政执法协作规则》,并充分发挥市社会体育管理中心、市户外登山运动协会分别在游泳、攀岩项目日常业务管理中的作用,不断完善行政执法工作例会制度,积极通过各种途径,共享审批、检查、处罚等信息,市场发现问题后均能在第一时间相互沟通。此外,在游泳场所监管上,成立了由体育、教育、公安、卫生、质监、旅游、文化综合执法等部门组成的联席会议,工作上实现无缝对接,始终形成对市场的监管合力。行政管理部门和行政执法部门的高度信任和密切合作,是上海市经营高危险性体育项目行政执法取得成绩的重要因素。

二是建立市区两级执法分工体系。目前,上海市文化市场行政执法总队有从事体育执法专管员3名,16个区县大队各有从事体育执法分管领导和专管联络员1名。为了更有效地提高市场监管的针对性和有效性,提高市场监管效能,市区两级文化综合执法机构进行了相对分工。分工后,总队重点监管连锁经营场所和大型水域,区县大队重点监管单体游泳池、对外经营的宾馆和小区游泳池。总队在上下半年分两次抽查各区县监管的游泳经营场所,形成总队对区县游泳场所的抽查和对区县大队的监督机制。

三是建立六区执法研讨机制。因为上海各区县游泳场所分布明显不均衡,为及时研究解决场所较多的区县大队在执法监管中出现的疑难问题,同时也为了减轻场所较少的区县在执法监管中投入的精力,上海建立了浦东、闵行、长宁、黄浦、青浦、徐汇六区执法研讨机制。上述6个区既有中心城区,又有郊区,泳池类型比较齐全,具有代表性。六区游泳执法研讨机制包括:信息互通制度、疑难案件研讨制度、协作配合制度、应急响应制度、六区研讨会议制度、退出与奖励制度。六区研讨会议每年召开四次,会上总结的阶段性经验和成果,在会后迅速推广至全市各区县大队。

四是建立对连锁企业的监管协调双管机制。总队高度重视对连锁企业的执法监管工作。按照《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》的要求,上海积极支持本市连锁企业做大做强,支持优势企业、优势品牌健康发展。上海目前共有经营游泳项目的连锁企业12家。连锁企业经营门店数量多,一旦管理不规范,极易发生系统性安全风险。总队在全面走访调研摸底后,加强了日常监管,加大了抽查力度,并要求企业切实落实主体责任,进一步提高管理水平。同时,总队及时了解企业需要解决的问题,加强与企业间的日常协调,听取企业的意见、建议,以执法促进市场的繁荣,建立起了对连锁企业的监管协调双管机制。从2017年起,将试行分类分级管理,分类主要是分为连锁和非连锁两类,分级主要是通过日常检查,将企业按日常经营的规范性分成ABC三级,其中A级企业能够参与市场的共同监管和执法决策。

五是建立对区县大队的重点案件和专项行动指导机制。2014年下半年,连锁企业金仕堡健身闵行区一会所因水质等问题被新闻媒体曝光,成为群众关注的热点。总队及时对该案件跟踪指导,督促各区县大队同时开展对金仕堡连锁店的整治行动。在两个月内,市区两级执法机构共检查金仕堡连锁健身会所31家,立案处罚10家,并统一了行政处罚标准,逐步形成了总队对区县大队的重点案件指导机制。总队每年夏季都组织全市各区县开展对游泳场所为期两个月的专项执法行动。期间,总队与市社会体育管理中心组成联合督查组,采取授课指导、实地检查督查的方式,逐步形成对区县大队专项行动的指导机制。

六是严格执法程序,规范自由裁量权。总队高度重视执法程序的规范和执法文书的质量,对执法人员开展多层次、全方位的行政执法培训,严格落实执法人员持证上岗制度。行政处罚案件严格按照执法程序进行,处罚决定书全部采取说理性执法文书制作。2015年申报文化部的评选案件入选全国百大优秀案件。制订了总队内部的游泳执法领域的行政处罚裁量基准,避免了同案不同罚和人情案,确保行政权力在阳光下运行。


(摘编自上海市文化市场行政执法总队、上海市体育局来稿)

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